Op 18 mei 1918 installeerde gouverneur-generaal Johan Paul graaf van Limburg Stirum in Batavia de eerste Volksraad van Nederlands-Indië. In zijn openingstoespraak sprak hij over ‘de mogelijkheid ener gulden toekomst’. Maar hij trapte meteen op de rem: van een echt parlement kon pas sprake zijn ‘nadat in alle delen van de archipel de beschaving tot rijpheid zal zijn gekomen’. Het argument dat de bevolking nog niet ‘rijp’ was voor zelfbestuur, in de decennia daarna keer op keer herhaald, had zijn eerste publieke uiting gevonden.
De oprichting van de Volksraad was in 1916 bij wet geregeld, als onderdeel van de Ethische Politiek die Nederland voerde: de kolonie niet langer sec exploiteren, maar ook bekommerd zijn om het welzijn van de inheemse bevolking. De Volksraad was bedoeld als adviesorgaan voor de gouverneur-generaal, met leden die deels gekozen werden, maar slechts door een zeer selecte groep kiezers en deels benoemd door het koloniale bestuur.
De eerste Volksraad bestond uit 39 leden. Van de 38 gewone leden was slechts vijftien Indonesiër; de rest waren Europeanen, Chinezen en andere ‘vreemde Oosterlingen’. Het kiesrecht was getrapt en beperkt: de kiesgerechtigden waren de zo’n 2.200 leden van de al bestaande lokale raden; zelf grotendeels niet gekozen maar benoemd.
Een Javaanse boer met een inkomen van circa 94 gulden per jaar kon nergens aan meedoen; kandidaten moesten minstens 600 gulden per jaar verdienen en goed Nederlands kunnen lezen, schrijven en spreken. De Volksraad was zichzelf bewust dat zijn draagvlak dunnetjes was: al in de allereerste inhoudelijke vergadering, op 28 mei 1918, debatteerde de raad over de vraag of er naast Nederlands ook Maleis gesproken mocht worden omdat een deel van de Indonesische leden het Nederlands niet goed genoeg beheerste.
In 1927 werd de Volksraad omgevormd tot een medewetgevend orgaan, maar de gouverneur-generaal behield het vetorecht. Ondertussen groeide binnen de raad een nationalistische factie, geleid door Mohammad Husni Thamrin, die openlijk onafhankelijkheid nastreefde. In 1936 werd de Soetardjo-petitie ingediend: een verzoek aan Nederland om binnen tien jaar autonomie te verlenen. De Volksraad stemde met 26 voor, 20 tegen en 15 onthoudingen maar de Nederlandse regering verwierp de petitie bijna twee jaar later alsnog.
In 1942 kapitulerden de Nederlanders voor de Japanners. De Volksraad hield op te bestaan. Het gebouw in Batavia waar de raad had vergaderd, werd in 1945 de plek waar Soekarno zijn beroemde Pancasila-toespraak hield. Het heet nu het Pancasila-gebouw.
