De VOC sloot geen vredesverdragen met inheemse vorsten om hen te beschermen. Ze sloot verdragen om hen te binden. Dat onderscheid is cruciaal voor het begrip van hoe drie eeuwen Nederlands koloniaal bestuur in de archipel functioneerde: niet als directe overheersing van honderd miljoen mensen door een handjevol Nederlanders, maar als een piramide van contracten, loyaliteiten en afdrachten, waarbij inheemse elites fungeerden als transmissieriemen van het koloniale gezag.
In de vroege VOC-periode werden handelsverdragen gesloten met vorsten die de VOC als medestander zagen in hun strijd tegen interne rivalen of buitenlandse vijanden. Ze leverden specerijen, rijst en arbeid in ruil voor militaire steun en handelsprivileges. Maar de contracten waren eenzijdig van karakter: de VOC beschouwde ze als permanent, de vorsten als situationeel. Wanneer de politieke omstandigheden veranderden, veranderde ook de loyaliteit.
In de negentiende en twintigste eeuw institutionaliseerde het Nederlandse bestuur dit systeem. Op Java bleven de Vorstenlanden — Yogyakarta en Surakarta — als ‘indirect bestuurde gebieden’ met een grotere autonomie. Lokale regenten (bupati) bestuurden hun gebieden in naam zelfstandig, maar onder toezicht van Nederlandse residenten. Het Inlands Bestuur, zoals het officieel heette, was erfelijk: hogere bestuursfuncties gingen van vader op zoon. De Nederlandse beambten stonden boven hen in de hiërarchie, maar hadden de Javaanse adel nodig voor hun dagelijkse bestuurspraktijk — voor het innen van belastingen, het recruteren van arbeiders, het handhaven van de ‘rust en orde’.
De Decentralisatiewet van 1903 bracht lokale raden — gemeente- en provincieraden — maar ook daarin was de vertegenwoordiging sterk beperkt. Slechts een kleine groep Indonesiërs, bestaande uit hoge ambtenaren en adel, had zitting. De wet was bedoeld om bestuur efficiënter te maken, niet democratischer.
Dat patroon van formele representatie zonder reële macht, inheemse bestuurders als buffer tussen het koloniale gezag en de bevolking was een bewuste keuze. De Javaanse adellijke families waren nodig om rust te bewaren.
